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“三改一拆”:浙江依法治理的生动实践
——基于“桐庐样本”的研究
来源:本站编辑 作者:王国灿 日期: 2016-01-22 访问次数: 1824

[提要]近平总书记指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,当然要高度重视法治问题,采取有力措施全面推进依法治国”。由此可见,依法治国是社会治理现代化的基本要求和本质体现。自2013年初,浙江省委、省政府部署开展了“三改一拆”行动。在“三改一拆”进入攻坚期,省委书记夏宝龙适时提出:要把“三改一拆”作为法治浙江建设的大平台、试验田、试金石和活教材,以法治为保障持续深入推进“三改一拆”,做到不获全胜决不收兵。两年多以来,“三改一拆”工作不仅取得了巨大的成果,违法建筑行为得到全面遏制。“三改一拆”行动是浙江推进经济社会转型升级组合拳的重要组成部分,更是“四个全面”战略布局在浙江的生动实践,为浙江的发展书写了灿烂的篇章。

最近,365棋牌 抢红包_365棋牌还没更新好吗_365jqk棋牌的几位专家专程到桐庐县进行了实地调查考察,欣喜看到桐庐县委、县政府以法治思维和法治手段贯彻省市“三改一拆”精神坚决有力,成效明显,亮点纷呈,拆出了发展空间、拆出了美丽环境、拆出了公平正义、拆出了群众满意,这是一次依法社会治理的壮严体现。
“民者,万世之本也!”“天下之治乱,不在一姓之兴亡,而在万民之忧乐,”“政之所兴在顺民心,政之所废在逆民心”,千百年来的历史风云变幻莫测,演绎着治乱兴衰的内在规律,人民正是这规律的关键。今天,时代需要我们更加深刻地理解和把握这一点,进而做不放空炮、说到做到的躬行者。
浙江是一个农村,农业,农民大省。纵有一天工业文明占据了这块土地,也依然替代不了农业维系国家之命脉的地位。
因此,农村的成败,无疑是社会稳定与发展的第一要素。
若问浙江人最引以为傲之处,那就是务实、敢闯的劲头,更有讲法、守法的精神。将法治思维、法治方式运用于经济社会治理,浙江先行先试。
“法治浙江”建设这张蓝图,浙江历任领导一绘到底,以法治促发展、谋民生、保和谐。八年来,顺应浙江发展新定位、新要求和新机遇,“法治浙江”建设的内涵也不断丰富完善。
“三改一拆”是浙江省委省政府“五水共治”、“四换三名”等转型升级“组合拳”的重要内容,旨在促转型、治环境、惠民生。桐庐县委、县政府充分认识到这是一次依法社会治理的大实践,更把这一工作作为推进法治桐庐建设的大平台。在这一平台上,桐庐人对依法治理进行了充分地试验,试出了干部的法治思维和法治工作能力,培养了群众学法、尊法、守法、用法的素质和能力。
自2013年以来,桐庐县累计完成“三改”面积439.53万平方米,拆违260.02万平方米,累计完成杭州市下达三年任务数的385.6%和866.7%,完成任务比和人均拆违面积均列杭州市前列。在“无违建县”创建治动中,两年来共发现拆除新违建144处,建筑面积11741平方米;拆除既有违建150.47万平方米;清理整治“一户多宅”7725户,拆除建筑面积127.89万平方米,全县“一户多宅”清理整治基本完成,取得了阶段性重要成效。
一、桐庐县依法进行“三改一拆”的主要做法

1、立法先行定乾坤
“三改一拆”工作从某种程度上来说就是要改非法、拆违法,首先是个法律问题,其次才是公益与私利的较量,利益的问题。因此,法律的问题法律办。第一要务就是要在法律上对这些工作进行界定。
桐庐紧跟省市步伐,在省人大出台《浙江省违法建筑处置规定》和省委下发《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》后,依据法律法规,因地制宜出台桐庐县《乡村违法建筑处置若干规定》、《“无违建县”创建工作违法建筑认定和处置规定》和《在全县开展农房“一户多宅”清理整治行动的通知》等系列政策,又细化出台农村“一户多宅”清理处置指导意见;对一些法律法规尚未明确规定的事宜,充分发挥村规民约作用,由各村召开村民代表、党员代表会议进行讨论公示。
立法先行是“三改一拆”工作之所以能取得成功的源头性因素,“这一举措使得浙江的‘三改一拆’在全国具有更鲜明的创新意义,不但确保其成为法治浙江的重要样本,而且也推进了‘三改一拆’的法治理论研究”。

2、依法拆违强推进
方法程序到位。实施拆违中坚持“四先四后”工作法,即先讨论公示、后动员拆除;鉴定清楚的先拆、有疑义的后拆;党员干部先拆,普通群众后拆;先自拆、后助拆强拆,依法依规、有序推进。
信访处置到位。把市、县两级信访件办理作为违建整治的重点工作来抓,落实专人负责信访件办理。同时,县督导组对全县信访件进行逐条逐项督查,并将督查情况进行“一月一通报”,及时、妥善解决群众诉求和信访事项。
“群众工作无小事”,有效避免小事演化成大事,关键在于完善矛盾纠纷的排查、预警、化解、处置机制。特别是“三改一拆”工作与群众利益密切相关,稍有不慎就会引发社会矛盾。落实部门和专人负责信访件办理,县督导组进行逐条逐项督查通报,及时妥善解决群众诉求和信访事项。截至目前,全县共受理市、县两级涉违信访件1088件并都得到有效处置,群众对信访处理件回访满意率达95.01%,全县未发生一起重大安全生产事故和群体性事件。
我们看到依法依规也是两年多以来“三改一拆”工作得以强势推进的根本保证。比如对一直以来很难解决的涉及宗教的违法建筑问题,桐庐县现有的工作不仅遵循我国现行的法律制度,而且也完全符合国际法治惯例和实践。同时,我省的宗教问题也是较为突出的,依法管理宗教事务也是我们对一些敌对势力试图用宗教的外衣对我进行干涉和不轨图谋最好的反击,可谓“一石二鸟”。

3、氛围营造普尊法
浙江省委书记夏宝龙指出,“三改一拆”的每一天都是普法日。一项工作要取得群众的理解和支持,首先要对群众进行武装。“三改一拆”工作既然是一项法治工作,首先要对群众进行法律普及。因此,宣传引导和舆论营造应当是前导工作。桐庐县充分运用各种媒体、采用各种方法对群众进行舆论引导。印发 14万份倡议书至每家每户;在《今日桐庐》和电视节目中开设专栏,宣传创建无违建县的意义和动态;运用横幅标语、短信平台、农民信箱、街村橱窗和宣传车、广告牌等多种途径宣传动员。再次,在相关政策出台后,即组织乡镇(街道)领导、工作人员及各村两委干部、村民代表、党员集中宣传培训,将各类政策汇编成册人手一本分发至干部和群众手中,并挨家挨户进行宣传,让政策家喻户晓、深入人心。
同时,我们也看到,三年来浙江各地都把普法宣传贯穿于“三改一拆”工作的全过程,组织开展“三改一拆”专项宣传教育活动,积极通过网络、报刊、广播电视、法制宣传栏、普法宣传手册等,为“三改一拆”顺利实施营造良好的法治氛围。广大干部群众也对违建必拆、违法必究形成了共识,学法、尊法、守法、用法逐渐成为全社会的自觉行动。

4、综合执法效率高
拆除违法建筑涉及多个执法主体,在“三改一拆”推进过程中,桐庐各级部门明确分工,在执法过程中,通力协作,切实做到主体合法、程序合法、内容合法。在“三改一拆”专项行动中,开展相对集中行政处罚权工作,依托该平台,在规范操作流程、依法高效推进“三改一拆”工作。通过综合执法改革,围绕重点难点化解,狠抓社会综合治理。构建完善“大网格”、“大调解”、“大普法”、“大服务”、“大防控”五大体系,千方百计抓矛盾化解,持之以恒抓信访工作。
桐庐原国土、农林、水利及各街道(乡镇)的行政处罚权划转到城管执法局,新划转的行政处罚权达531项,涉及8个县级行政执法部门的29个行政管理领域。执法局负责工作整体推进和业务指导,基层执法中队查处辖区内违章建筑,并在街道(乡镇)指导下组织力量拆除,形成了协调顺畅的工作格局。
强化综合执法也构成了浙江省“三改一拆”能够取得重大进展的一个重要经验。

二、宝贵的经验与成果
浙江省委书记夏宝龙说,“要把法治精神作为主心骨,真正信仰法治、坚守法治。”
要运用法治思维和法治方式推动省委、省政府的重大决策部署,将中心工作的推进作为“法治浙江”建设的试验田、试金石。
近年来浙江推进改革发展各项重点工作的背后,都有法治的力量在支撑,建设“法治浙江”,也有了干在实处的大平台、落脚点。

(一)演好“三重奏”,城乡发展空间得到进一步拓展
-------以“拆违”腾挪空间。截止目前,桐庐共拆除违建260.02万平方米,其中清理整治“一户多宅” 7725户、拆除建筑面积127.89万平方米,全县“一户多宅”清理整治基本完成。
-------以“改旧”优化空间。着重推进开元街区、浮桥埠、柴埠三大区块拆迁改造,开展老旧小区“四改联动”工程,累计完成旧住宅改造147.1万平方米、城中村改造200.86万平方米。出台“退二进三”文件,鼓励、引导旧厂区改造,累计完成旧厂区改造91.57万平方米。
-------以“更新”释放空间。通过“三改一拆”,盘活可利用土地2505亩,其中可出让土地983亩、用于保障民生和公建设施土地1522亩,涉及道路建设153条、公建服务设施55处。其中在 “无违建县”创建中,通过“一户多宅”等违建的整治腾出土地1834亩。

(二)谱好“三部曲”,城乡发展品质得到进一步提升
兴产业。出台“空心村二次创业”改革实施方案、农村集体产权交易管理办法等,对盘活农村闲置农居资源进行“顶层设计”,积极探索“公司+农户”、“村委+农户”、集中租赁、股份制等多形态的产业经营管理模式,全县建成民宿430户,接待床位总数达6500余张。
保文化。“三改一拆”中,坚持“有拆有保”、“应保尽保”,对有乡土特色、有文物价值、有历史遗存的老建筑进行保护。截至目前,全县保留的古民居(传统民居)有504幢,其中涉及“一户多宅”的189幢,这些古民居为今后农村发展旅游、民宿经济、传承文化预留了资源和空间。
惠民生。把“一户多宅”清理整治出来的宅基地,首先用于解决住房困难户的建房诉求。目前,共安排农民建房用地300多亩,解决了1445户农户的建房难问题。对 341户房屋质量较好、不影响村庄规划的民居,重点调剂给无房户和住房困难户。同时,加强拆后土地的绿化美化和改造利用,推进村道、停车场、公园、绿化、休闲文化广场等建设。

(三)调准“三基调”,城乡治理机制得到进一步确立
-------“监管并举”。建立由1318名工作人员组成的县、乡、村三级巡查队伍,采用网格化管理进行全方位巡查,对新违建行为“第一时间发现、第一时间制止、第一时间拆除”,实现了新违建的“零发生”。对全县新批建筑实行挂牌施工,做到“四公开”、 “五到场”。在县、乡两级设置新违建举报电话,接受群众举报监督,形成全社会监督的良好氛围。
-------“疏堵结合”。 实行水泥、空心砖、钢筋等重点建材销售采购情况登记制度,及时掌握建房信息;组织全县建房工匠开展培训,签订规范建房责任书,明确参与违建惩处办法;根据建房审批单,提供建设用电等等办法,坚决堵住违建“漏洞”。同时,将拆出的土地用于村里宅基地,安排符合条件的村民审批建房,“一堵一疏”形成了齐抓共管的长效防控机制。
-------“软硬兼施”。开展“带头执行政策、带头处置违建、带头做好亲戚好友的工作,不利于拆违的话不讲、不利于拆违的事不做”等“三带两不”活动,让党员干部成为创建先锋。对出现推诿扯皮、执行懈怠的党员干部敢动真格,“三改一拆”中,全县共约谈干部5人,劝退村支部书记1人,200多名党员干部的违法建筑完成自拆。
三、桐庐样本的启示
桐庐县实施“三改一拆”行动以来,只两年多的时间,就收获了丰硕的成果,并在“三改一拆”中积累了许多宝贵的经验。“三改一拆”,拆出了桐庐发展的新空间,改出了美丽桐庐的新环境,促进了民生的大幅度改善,推动了经济的转型升级,提升了党和政府在人民群众中的形象与威信,极大地锻炼培养了桐庐的党员干部队伍,有力推进了“四个全面”战略布局在桐庐的落实。
理论是实践的总结、概括、升华。理论源于实践,实践是理论形成和升华的丰富土壤;理论更要指导实践,此乃理论创新的意义之所在。其中蕴含的理论思维和元素,能为我们提供深刻的启示。

(一)创新治理“常态化”
在社会转型的历史时期,人民的民主意识和法制意识进一步加深,传统的自上而下的管制型地方政府治理模式已经不能完全满足区域经济社会可持续发展的需要,必须以常态化、制度化、规范化的创新模式,全面推进“五水共治”、“四换三名”、“三改一拆”等重点工作。
--------树立“服务型政府”的治理理念。正确的政府治理理念是地方政府治理成功的前提条件。公共管理者不是管制社会与民众的主体,而是服务社会、服务民众的主体,政府治理必须贯彻“以人为本”的治理理念,政府的角色要从控制者、管理者转变为服务者、协调者,为当地企业发展、老百姓民生做好“锄草”、“松土”、“施肥”工作。
--------深层次探索“自下而上”的治理机制。“社会的发展,落脚点是人;国家的治理,立足点在基层”。因此,在实行“自上而下”行政管理的同时,又要推动“自下而上”的社会自治,从而实现两者的有效衔接和良性互动。要让“群众的问题先由群众解决,群众的矛盾先由群众化解”,不断激发群众的自我管理能力、提升自我服务水平。
--------宽视野建立“多元参与”的治理方式。历史经验充分表明,在政府主导下将各方力量纳入社会治理结构,在法治框架内开展各种力量之间的博弈和竞争,有利于社会自身的发展和社会秩序的稳定。要充分发挥企业、行业组织、中介组织等在社会公共事务中的作用,将单一的政府行政管理转变为多元的社会化管理,逐步形成政府主导、多元参与的公共服务模式。
“三改一拆”着眼于工作方法的改革。全省各地建立健全了领导联系督导、部门与联系乡镇街道捆绑考核、排名通报、约谈问责、党员干部零违建报告、重大违建挂牌销号等制度。实行目标责任制考核,月排名、季交流、半年通报、年度总结,形成比学赶超的浓烈氛围。在“三改一拆”的实践中还十分重视舆论先行,“摄像机赛过推土机,笔头胜过榔头”。各地报纸、电视、广播和新闻网站都开辟了“三改一拆”专题、专栏,及时报道工作动态,定期公布违建“黑名单”和各责任主体考核排名,树立正反两个方面的典型,努力形成群众监督、社会监督、舆论监督、法律监督、政府监督互为补充、互为支持的监督氛围。

(二)以群众满意为准绳
“政之所兴,在顺民心,政之所废,在逆民心。”中国传统文化的民本思想与我们党全心全意为人民服务的宗旨是一致的。作为执政党,要把中国传统的民本思想与马克思主义为人民服务的宗旨结合起来,与世情、国情、民情联系起来,进一步强化宗旨意识,提高服务群众的质量,促进民众利益的实现,不断提高社会治理水平和执政水平。
让群众满意是政府工作的出发点和落脚点,也是地方政府治理模式创新的终极目标。因此,要以“看得见”的示范、“能得到”的实惠、“感受到”的幸福来提升群众的满意度。
-------以示范为引领,让群众“看得见”。“村看村、户看户,群众看党员、党员看干部”。这就要求我们不断丰富发展理念、工作机制和服务方式,继续借鉴“三改一拆”中桐庐党员干部“三带两不”活动等好的做法,充分发挥党员干部的带头作用,形成示范效应,赢得群众对政府的充分信赖和密切配合。
-------以效益为重点,让群众“感受到”。要以环境制约、市场倒逼、群众关切为契机,把经济结构调整优化与科技创新驱动、资源环境保护、服务业优先发展联动起来,把改革红利、开放活力、内需潜力、创新动力集成起来,集中精力打好“五水共治”、“四换三名”、“三改一拆”等转型升级“组合拳”,全力破除路径依赖,加快经济发展从低层次扩张向以质取胜转变。
-------以民生为导向,让群众“受得起”。“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。要坚持以人为本,按照“保基本、兜底线、促公平、可持续”的总体要求,以更大的精力、更多的投入改善民生,切实增强群众的归属感、自豪感、幸福感。
“‘三改一拆’是好事,在工作中,我们要让群众感受到,并让群众笑!”县委副书记、县长方毅说。“三改一拆”中,桐庐坚持凡直接关系群众切身利益且涉及面广、容易引发不稳定问题的重大事项,都要把社会稳定风险评估作为前置程序。推行“先讨论公示、后动员拆除;鉴定清楚的先拆、有疑义的后拆;党员干部先拆,普通群众后拆;先自拆、后助拆强拆”的“四先四后”工作法,赢得了群众的理解与支持。
事实上,得到群众的承认,才是对干部最大的褒奖。为民办事是干部的职责所在、立身之要、动力之源。“知屋漏者在宇下,知政失者在草野。”人民群众是各项政策目标的惠及者,政策好与坏,干部优与差,群众最有发言权,对服务者来说,“顾客是上帝”,群众口碑是评定干部政绩的标尺,“顾客”的评价是我们改进服务的动力,群众的心声才是执政党制定政策措施的灵感来源。

(三)创新治理机制“长效性”为保障
“三改一拆”着眼于理念思路的改革。始终坚持以改带拆,以拆促改,拆改结合,相得益彰。通过拆,消除消防安全、生产安全、环境安全等隐患;通过改,消除脏乱差现象,改善人居环境,改出美好生活;通过拆后土地高效利用,科学规划,精心安排,优先用于基础设施、民生工程项目建设,让老百姓实实在在得到实惠。同时,注重将“三改一拆”与其他工作有机结合起来,充分发挥政策的叠加作用,从“三改一拆”中找到经济转型的路子,找到美丽城乡建设的途径,找到改善百姓民生的平台。
政府治理模式创新工作是一项系统工程,不可能一蹴而就,需要建立长效机制予以保障,才能一以贯之地持续推进。

1.要建立公平公正的利益协调机制
一是“与民共建”,建立群众参与机制。桐庐通过深化“桐庐百姓日”、“政府开放日”活动,引导老百姓积极参与城市的建设与发展,营造“民建民管”和“民资促民生”的和谐氛围。
二是“与民共管”,建立政民沟通机制。通过“政民恳谈”、“领导干部在线访谈”、“白访夜谈”、“驻夜值班”等活动,了解拆迁户、信访户、库区移民等的诉求,帮助解决实际问题、化解历史积案。
三是“与民共享”,建立民生普惠机制。结合“五水共治”、“四边三化”、交通治堵等工作,全面开展违法建筑集中整治行动,让更多的老百姓享受到共建共享的成果。加快拆后土地的规划设计工作,积极开展农居点建设、农房审批和农村公共服务设施建设,用“拆违”的实惠来争取群众的支持。

2.要建立通达顺畅的诉求表达机制
一是深化“基层走亲”制度。通过“白访夜谈”、“包户走亲”、志愿服务等形式,用脚步丈量民情,构建起“横向到边、纵向到底、全县覆盖”的干部直接联系群众大网络。
二是深化“干部住夜值班”制度。延长为民办事时间、丰富值夜内容,让乡镇干部从“走读生”到“住夜生”,为老百姓提供“全天候”的服务。
三是深化“推门夜访”制度。利用夜晚时间深入农户家中听民声、解怨气,了解群众所思、所想、所求,积极推进“三改一拆”、征地拆迁、信访维稳等中心工作。

3.要建立应对灵敏的社会预警机制。
一是完善“网格化”防控体系。以政府部门“网格化管理、组团式服务、片组户联系”活动为载体,大力实施城乡社区主动警务工作机制,构建社区村庄防护网,基本实现城乡公共场所、道路、重要部位视频监控全覆盖。
二是加强群防群治队伍建设。以警民联调、警务联络、110社会联动“三联”机制建设为抓手,大力整合群防群治力量,使联动工作向社区(村)全面延伸。
三是健全矛盾纠纷化解机制。通过“楼下书记”工作模式、“律师进社区(村)”、“和事佬”联合会、“两排查、两促进”活动、“民情代办、三单三会、团队服务”三级联动服务体系等,充分发挥人民调解、司法调解与公安调解的作用,因时、因地、因人做好矛盾纠纷化解工作。
综上所述,桐庐县“三改一拆”工作着眼于依法治理,它对违法建筑的处置率先实现三个突破:确立了“即查即拆”制度,破解了过去发现违法建筑后拆除的程序繁琐、过程臃长,提升政府的公信力严重缺失的难题,让违法违章建筑随查随拆,较好地处理了依法行政与工作推进的矛盾;确立了乡镇街道的实施主体地位,破解了“看得到的管不着,管得着的看不到”的难题,明确了乡镇、街道的主管责任、日常巡查责任,以及对违法建筑的行政强制权,把拆除违法违章建筑的权力直接放在一线;明确了违法建筑拆除的执法程序,规范了违法建筑的强拆条件、救济途径、拆除依据和拆除程序,使工作有法可依、有章可循。
“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”, 习近平总书记这关切的是人民的梦想、百姓的所愿所盼。
“坚持‘以百姓心为心’”,这强调的是百姓是我们想问题、做决策的出发点。“同群众一块过、一块苦、一块干”,这道出的是永远同百姓在一起的深厚情感。“把改革方案的含金量充分展示出来,让人民群众有更多获得感”,这突出的是百姓切身利益这个重心。
“政策好不好,要看乡亲们是哭还是笑”,这给出的是检验工作的直观标准……这些富有质感的朴素话语,深刻体现我们党人民至上、执政为民的价值信守,贯穿着浓厚的百姓情怀百姓心,又细致而微地道出如何把崇高的价值理念落细、落小、落实于治国理政的具体实践。

(作者:王国灿 ?系本院执行院长、中国法学会会员、中国作家协会会员、原中国城郊经济研究会小城镇发展建设研究专业委员会委员。)

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